Il 27 aprile 2022 l’Università di Bari “Aldo Moro” presso il Dipartimento di Scienze Politiche ha ospitato la Tavola Rotonda dal titolo: “La valutazione del PNRR per il cambiamento delle prassi dell’amministrazione pubblica”, promossa dal Comitato Direttivo dell’Associazione Italiana di Valutazione (AIV).
L’incontro è stato introdotto e coordinato da Donatella Poliandri (Prima ricercatrice INVALSI e componente del Direttivo AIV) e ha visto la partecipazione di Paola Casavola (Coordinatrice del NUVAP – Nucleo di Valutazione e Analisi per la Programmazione presso il Dipartimento Politiche di Coesione), Sebastiano Fadda (Presidente dell’INAPP – Istituto Nazionale per l’Analisi delle Politiche Pubbliche), Aline Pennisi (Direttore Generale dell’Unità di Missione Next Generation EU presso il Ministero dell’Economia e delle Finanze), Roberto Ricci (Presidente dell’INVALSI – Istituto Nazionale per la Valutazione del Sistema Educativo di Istruzione e Formazione), Adriano Scaletta (Valutatore Tecnico presso il Dipartimento per le Politiche giovanili della Presidenza del Consiglio dei Ministri) e Gabriele Tomei (Presidente dell’AIV – Associazione Italiana di Valutazione).
Al centro dell’attenzione il confronto fra esperti di valutazione delle politiche pubbliche, chiamati a raccolta in un incontro blended (online e in presenza), che ha fatto il punto sulla valutazione del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR), tracciando un percorso di riflessione pluriennale su uno snodo così cruciale per la pianificazione delle politiche future di sviluppo per il nostro Paese. Con questa tavola rotonda, prosegue infatti idealmente la riflessione che AIV ha avviato il 16 aprile 2021 su questi temi, allora con i presidenti di alcune fra le più prestigiose associazioni scientifiche nazionali. In quell’occasione, AIV ha sottolineato la necessità di procedere a uno sforzo comune dei livelli istituzionali, delle parti sociali e di tutti i saperi per concorrere all’individuazione e all’accompagnamento dei percorsi di ripresa più adeguati ed efficaci per il nostro Paese, grazie allo stimolo offerto dal PNRR. I sistemi delle conoscenze accademiche e della ricerca e delle competenze professionali presenti a quella tavola rotonda, hanno provato a contribuire a tale sforzo, mettendo le proprie capacità analitiche e riflessive al servizio di questi temi. A seguito di quell’iniziativa e sotto la spinta propulsiva di AIV, è stata redatta una lettera aperta alle autorità di Governo (“Per un rinnovato sguardo valutativo a sostegno delle politiche e il rilancio del Paese”) firmata da molti dei Presidenti delle Associazioni Scientifiche per la piena presa di consapevolezza dell’urgenza di contemplare la valutazione tra gli assi portanti del PNRR.
E già lo scorso anno, infatti, proprio per rimarcare il rilievo di queste occasioni di confronto su PNRR, Valu.Enews aveva avuto modo di intervistare il Presidente AIV Tomei, Professore Associato di Sociologia Generale, sulle priorità valutative del settore della conoscenza alla prova del PNRR, pubblicata nel numero di ottobre 2021.
Nella sua introduzione alla giornata di riflessione comune del 27 aprile 2022, Donatella Poliandri ha rimarcato l’esigenza di favorire il confronto comune tra i saperi valutativi al fine di fronteggiare con successo le molteplici sfide che il PNRR pone al sistema Paese. Proprio lo sforzo comune di riflessione congiunta tra competenze esperte e ricerca scientifica può favorire l’aggiornamento di quelle capacità analitiche fondamentali per assolvere al complesso mandato operativo del PNRR. In tal luce è precisamente il corredo delle competenze valutative a poter contribuire a rilanciare e riformare l’azione amministrativa facendo tesoro dei molteplici passi avanti compiuti dalle amministrazioni pubbliche nel corso degli ultimi anni, capitalizzando quanto fatto finora. Secondo Poliandri, per l’AIV è rilevante ricostruire quelle esperienze dove le istituzioni siano/siano state in grado di delineare una governance della valutazione, focalizzata alla promozione dello sviluppo di capacità rilevanti per gli attori all’interno delle diverse amministrazioni, valorizzando l’uso conoscitivo e contestualizzato degli esiti dei processi valutativi, e quanto questi aspetti possano funzionare da cinghia di trasmissione fra centro e periferia. La Prima ricercatrice INVALSI ha fatto inoltre il punto su alcune tra le principali sfide che ancora permangono all’orizzonte: l’efficacia di una valutazione di processo e non solo di impatto; l’attenzione ai bisogni dei beneficiari dei programmi; la trasparenza dei dati e delle informazioni per il controllo strategico delle azioni. Come Poliandri ha concluso nella sua relazione, infine, nonostante le aporie che il PNRR ha manifestato nella fase di policy-design dal punto di vista valutativo, esso potrebbe nondimeno contribuire a promuovere e costruire capacità valutativa diffusa, in un’ottica pluriennale, in grado di superare l’obiettivo del 2023 e di perdurare nel tempo quale infrastruttura di riflessione e riorientamento da consegnare al Paese.
Nell’ambito della propria relazione Paola Casavola ha messo in luce l’importanza di una valutazione istituzionalizzata come quella che il Dipartimento Politiche di Coesione della Presidenza del Consiglio dei Ministri ha favorito negli ultimi anni attraverso il Nucleo di Valutazione e Analisi per la Programmazione (NUVAP) che la stessa Casavola coordina. Le possibilità di un proficuo dialogo inter-istituzionale passano attraverso l’instaurazione di molteplici piani relazionali che chiamano in causa il mondo della ricerca, il policy making (soprattutto mediante l’introduzione e l’aggiornamento di linee guida valutative), le strutture tecniche e gli esperti valutatori: una pluralità di stakeholder di cui è richiesto il confronto continuo con l’amministrazione centrale dello Stato al fine di migliorare la conoscenza collettiva delle politiche pubbliche, e con l’obiettivo di fondo di migliorarne l’azione. Casavola, in particolare, non si è sottratta ad una esortazione nei confronti del mondo della ricerca valutativa, cui è demandata la concreta esigenza di un dialogo tra pari con i decisori politici, orientato all’acquisizione di un complesso di strumenti e conoscenze sui fatti che deve essere messo efficacemente a servizio dell’amministrazione pubblica, un ambiente in cui diventa naturale parlare di cosa si sa. Nella prospettiva indicata, la rilevanza di un dialogo su più livelli, nell’ambito della valutazione pubblica istituzionalizzata, potrà contribuire a coprire gli spazi lasciati vuoti dal PNRR sulla valutazione di processo, consentendo alla pluralità di amministrazioni coinvolte nel Piano di rilancio del Paese di prendere coscienza circa le migliori opportunità di sviluppo nei diversi settori interessati, con particolare riguardo per la promozione di un lavoro di messa a sistema degli studi e delle analisi già disponibili sulla valutazione delle buone pratiche. Il volano positivo impostato da una relazione biunivoca ricerca/amministrazione – Casavola ha parlato esplicitamente di ‘alleanza’ – potrà consentire, l’instaurazione futura di un’amministrazione pubblica più attenta e consapevole dell’utilità della valutazione per un migliore rendimento delle politiche pubbliche.
Testimone privilegiata dello stato dell’arte e degli avanzamenti in tema di PNRR, è intervenuta alla Tavola Rotonda Aline Pennisi, Direttore generale dell’Unità di missione Next Generation EU. Tra i compiti dell’Unità di missione figura principalmente il monitoraggio delle riforme e degli investimenti in campo infrastrutturale contenuti nel PNRR. Come Pennisi ha posto in evidenza, il piano di performance del PNRR fa perno principalmente sulle capacità attuative e su un insieme di milestone, intese quali tappe concordate coi partner europei sulla base di target di realizzazione delle politiche e spesa delle risorse. Nell’ottica di Pennisi, un insieme di indicatori di output si rivela tanto più efficace quanto più esso stabilisce parametri di realizzazione, ma andrebbe proficuamente accompagnato anche dalla riflessione costante sugli obiettivi delle singole politiche di cui si promuova la realizzazione. In tal senso, previo un raccordo tra la cabina di regia di Palazzo Chigi e gli enti attuatori del piano Next Generation EU, l’attività valutativa di ottemperanza alle singole milestone – finalizzata a sbloccare progressivamente i capitoli di investimento – viene ascritta all’analisi di un insieme di commissioni indipendenti nominate dalla Commissione Europea. Accanto a questa proceduralità sovranazionale, che non assegna compiti valutativi espliciti agli stati membri, Pennisi ha messo in luce l’esigenza di radicamento di un ecosistema nel nostro Paese in cui la valutazione si trasformi da strumento di conoscenza a strumento a supporto della decisione sulle politiche, che veda coinvolti i diversi enti attuatori specialmente in tema di diffusione e condivisione delle informazioni in modalità Open Access sui passi avanti compiuti nei diversi settori di intervento, aggiornando passo dopo passo l’evoluzione delle misure di volta in volta realizzate sulla base dei finanziamenti facilitando una valutazione in itinere del Piano, auspicando un’iniziativa di stampo nazionale. In tal senso, secondo Pennisi, sarebbe fondamentale prevedere la realizzazione di una piattaforma collaborativa a cura degli enti attuatori, che preveda la valorizzazione delle banche dati delle singole amministrazioni e le solleciti alla condivisione delle informazioni e delle spiegazioni sui singoli processi realizzati. Secondo la riflessione proposta da Pennisi è necessario un particolare sguardo prospettico che dalle esigenze che nascono dalle singole politiche permetta di passare a un’osservazione complessiva del Piano, che ‘abbracci l’interezza della politica del PNRR’ per poter compiere una vera e propria valutazione in itinere con l’obiettivo di ri-comporre una visione integrata.
Nell’ambito del proprio intervento, il Presidente INVALSI Roberto Ricci ha rimarcato l’importanza di un mondo scientifico che concorra insieme a riflettere sugli strumenti, i metodi e il patrimonio di conoscenze inerenti la valutazione pubblica. In tal senso, la valutazione del sistema educativo di istruzione e formazione contribuisce a promuovere e radicare il lessico e la cultura della valutazione, facendo tesoro delle lezioni di innovazione apprese nel corso degli ultimi anni. Il mondo scolastico ha oggi l’opportunità di diventare consapevole dell’importanza di coniugare gli obiettivi del sistema educativo – mirati alla diffusione di un apprendimento di qualità per tutti gli studenti – insieme con la verifica valutativa, al fine di conoscere l’andamento degli apprendimenti e prendere coscienza puntualmente dei passi avanti da compiere in futuro. La costruzione e la promozione della cultura valutativa dovrebbe passare, nella prospettiva indicata da Ricci, da una presa di consapevolezza circa le problematicità e complessità inerenti le policy, ma più ancora dal radicamento di un atteggiamento valutativo costruttivo, positivo e propositivo teso a capitalizzare le conoscenze esistenti per migliorare le politiche presenti e future. Le nuove tecnologie, e particolarmente quelle informatiche, hanno dimostrato, a dire di Ricci, un ruolo di rilievo nel raffinare gli strumenti e le indagini valutative: in tal senso la sfida principale è quella di ottimizzare le risorse in campo in ambito tecnologico a supporto dell’ottenimento di nuove conoscenze di ricerca. Alle istituzioni pubbliche di ricerca è demandato il compito prioritario di rendere trasparenti e pienamente accessibili i dati di ricerca, anche servendosi degli strumenti messi a disposizione dalla comunicazione al fine di rendere fruibili i dati agli studiosi e ai ricercatori, affinché possano approfondirli, elaborarli e utilizzarli per proporre raccomandazioni a supporto del sistema di policy-making. Infine, secondo Ricci, la riflessione sulla valutazione del PNRR ha il compito di favorire una prospettiva di lunga durata, in quanto i molti capitoli strategici su cui il PNRR attualmente interviene sono caratterizzati da un orizzonte temporale che va oltre i limiti dello stesso Piano Nazionale, lungo una prospettiva di disegno e attuazione delle politiche dall’ampio respiro.
La necessità di rinvenire uno spazio di riflessione sulla valutazione orientata al miglioramento è il tema al centro della relazione di Adriano Scaletta, Valutatore tecnico presso il Dipartimento per le Politiche giovanili della Presidenza del Consiglio dei Ministri. Nella prospettiva indicata da Scaletta, in particolare, la valenza formativa della valutazione è quella in grado di esercitare il giudizio valutativo in maniera scevra da condizionamenti legati al risultato e di contemplare non solo i punti di forza di ciascun processo, ma anche i punti di debolezza, ivi compreso il fallimento. Solo in un’ottica siffatta – ha osservato Scaletta – il sistema pubblico potrà beneficiare di una conoscenza valutativa in grado di ottemperare pienamente a un’ambizione di learning organization, specie in settori di intervento prioritario quali le politiche per le donne, i giovani, il Mezzogiorno. La stessa valutazione delle performance potrà beneficiare di questo principio formativo della valutazione, generando un valore pubblico fondato su economie di scala alla luce delle quali l’organizzazione potrà divenire via via sempre più capace di apprendere nel suo complesso, giacché si osserva un miglioramento in termini di apprendimento da parte dei singoli membri della stessa organizzazione. Lungo il percorso indicato, in particolare, la valutazione delle politiche pubbliche potrà divenire sistema, ossia divenire in grado di superare le logiche di accentramento, all’insegna di una visione secondo cui l’organizzazione centrale stabilisca gli obiettivi delle politiche pubbliche, coinvolgendo fattivamente gli enti di livello territoriale e dotandoli di un solido bagaglio di conoscenze gestionali, favorendo al contempo un dialogo proficuo tra le periferie e il centro e tra enti territoriali diversi.
Riferendosi con grande cura al mandato istituzionale dell’INAPP – l’Istituto Nazionale per l’Analisi delle Politiche Pubbliche –, il Presidente Sebastiano Fadda si è concentrato su una disamina delle attività composite di valutazione che il PNRR richiede e che chiamano a raccolta un ampio numero di soggetti impegnati nella valutazione pubblica: dalla Cabina di regia del PNRR, che vede coinvolta la Presidenza del Consiglio dei Ministri, con l’Unità per la Semplificazione della Funzione Pubblica, al Ministero della Pubblica Amministrazione, al Ministero dell’Economia e delle Finanze con la sua Unità di missione per il Next Generation Eu, sino allo stesso INAPP, impegnato in attività di studi macroeconomici e policy-analysis nei settori cardine delle politiche per il lavoro e la non autosufficienza. Il Professor Fadda ha messo in luce l’importanza di un corretto raccordo tra l’amministrazione centrale dello Stato e le articolazioni territoriali, mediante il coinvolgimento della Conferenza Stato-Regioni e il Dipartimento per gli Affari Regionali e le Autonomie, all’insegna di una prospettiva orientata alla convergenza sugli obiettivi e in grado di superare i rischi di centralismo e rendere protagoniste delle politiche le stesse istituzioni territoriali, pur nella complessità data dal coinvolgimento di un così ampio numero di soggetti. Da questo punto di vista, la condivisione di una strategia organica per l’applicazione degli obiettivi del PNRR, dovrebbe – nell’ottica indicata da Fadda – superare l’attuale assetto differenziato nell’accesso ai dati informativi che riguardano l’evoluzione del piano dei lavori del PNRR: la possibilità di identificare un canale organico di accesso alle risorse del PNRR potrebbe infatti consentire, secondo Fadda, un miglioramento dell’attuale articolazione parcellizzata delle politiche pubbliche, favorendo maggiore intersezionalità tra i numerosi soggetti attuatori, oggigiorno per lo più impegnati in una serie di interventi settoriali e isolati, sottolineando anche la necessità di uno sforzo ulteriore nella definizione degli obiettivi. L’intento proposto da Fadda è espressione dell’esigenza di una strategia complessiva di supervisione delle politiche, anche all’insegna di un tema di equità nell’accesso ai fondi da parte delle regioni del Mezzogiorno, nel cui caso la normativa per il PNRR prevede la cosiddetta “clausola del 40%”, mirata a destinare alle regioni del Sud almeno il 40 percento delle risorse allocabili territorialmente, ponendo un problema di architettura della governance. Come Fadda ha sottolineato, soltanto una corretta impostazione strategica delle capacità di gestione e di spesa potrà superare un’allocazione di risorse altrimenti soltanto nominale, che correrebbe il rischio di non trasformarsi in una reale opportunità di efficacia amministrativa nei contesti decentrati, dove maggiore potrebbe essere il bisogno, quanto piuttosto una concentrazione di interventi diretti solo laddove già esiste una maggiore capacità di sviluppo.
Intervenendo nell’ambito del dibattito introdotto dalla Conferenza, Nicoletta Stame, Former President dell’AIV, ha rimarcato il senso di una ricerca valutativa che, nel corso degli anni, ha potuto maturare sempre più piena coscienza della propria fisionomia intellettuale e delle proprie specifiche ragioni: di fronte a una prospettiva come quella incentrata sulla strategia e la messa a punto di un decisivo piano di ripresa nazionale – ha messo in luce la sociologa della Sapienza e decana degli studi italiani sulla valutazione pubblica – emerge da parte della ricerca e dell’analisi delle politiche pubbliche una domanda di valutazione che oltrepassa le azioni di monitoraggio e verifica, ma è orientata a rivendicare la messa in atto di strategie volte al miglioramento e sviluppo dell’amministrazione, delineando una fase nuova per la PA. Nella prospettiva messa in luce da Stame, in particolare, gli enti preposti alla progettazione e all’attuazione del piano nazionale hanno oggi per la prima volta potuto esprimere consapevolezza circa il rilievo di una messa a sistema delle risorse allocate nell’ottica di un piano strutturale volto al cambiamento dell’amministrazione pubblica del Paese.
A conclusione della giornata di approfondimento, il Presidente dell’AIV Gabriele Tomei ha sottolineato l’importanza di rafforzare una vera e propria “alleanza della valutazione” tra i diversi enti coinvolti nella gestione operativa delle attività legate al PNRR tanto a livello centrale quanto a livello periferico. Tomei ha messo in evidenza come già le diverse attività condotte dall’AIV lo scorso anno – tra cui la Tavola Rotonda Valutando si impara: saperi esperti per la valutazione delle politiche e il rilancio del Paese, e la conseguente Lettera aperta alla Presidenza del Consiglio da parte delle principali società scientifiche di ambito sociale – abbiano potuto significativamente contribuire a introdurre i temi della valutazione nella riflessione sul PNRR, provando a superare la logica del monitoraggio ex post. A indicare la strada – nella logica di Tomei – ancora una volta la ricerca valutativa, intesa quale insieme di strumenti e metodi di lavoro atti alla riflessione in itinere per identificare punti di debolezza nelle pratiche operative e gestionali, ma anche leve per riorientare l’azione in una prospettiva di learning. Si tratta, inoltre, di costruire una sinergia dal carattere laboratoriale, capace di entrare nel vivo dello studio dell’andamento dei processi e in cui ciascun ente possa configurarsi quale compartecipe della direzionalità degli stessi, al fine di evitare una mera valutazione in retrospettiva delle attività svolte. È la traiettoria indicata che potrà contribuire a sedimentare strategie di outcome futuro volto all’empowerment della pubblica amministrazione, partendo senz’altro dai passi avanti compiuti ma anche da possibili ritardi e dal permanere di una visione per lo più adempimentale dei processi. Favorire in tal senso l’arricchimento del lessico e dei metodi della valutazione pubblica, in un momento cruciale per la ripresa del Paese, dovrebbe passare anche dall’attivo coinvolgimento del mondo della ricerca di fianco e a supporto di chi elabora le politiche pubbliche e sovrintende le pratiche amministrative, al fine di scongiurare rischi di entropia in un sistema orientato a parlare soprattutto agli addetti ai lavori.
